Kuntien uusin palvelurakenneuudistus

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen uusin vaihe

Kuntasektori on ollut Suomessa historiansa suurimmassa käymistilassa vuodesta 2008 alkaen. Vielä vuonna 2008 maassa oli 415 kuntaa, mutta uuden vuosikymmenen alussa enää 342 ja luku vähenee koko ajan. Suurimmillaan kuntien lukumäärä oli sotavuosina, jolloin kuntiemme lukumäärä ennen valtakunnan rajojen muutosta oli 603 kappaletta. Sodan jälkeen kuntien lukumäärä pysyi liki vakiona miltei kaksi vuosikymmentä ja vasta 1970-luku, kaupungistuminen ja kaupunkilaistuminen maaltapakoineen, vähensi kuntien lukumäärän noin 450-460 tasolle, josta uusi palvelurakenneuudistus käynnistyi vuosituhannen vaihteessa ja vauhdittui vuosikymmenen puolivälin jälkeen.

Valtion ja kuntien uudet organisaatiot

Kuntarakenteen uudistus ja ns. Paras -hanke (kunta- ja palvelurakenneuudistus)hämmensi vanhoja etenkin perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon palvelujen rakenteita ja syntyi niiden väliin laadittuja uusia organisaatioita. Itsenäisenä pysyneet kunnat joko tuottivat palveluja itse tai olivat jäsenenä palveluja tuottavassa kuntayhtymässä. Kolmas kunta osti palveluja ns. isäntäkunnalta, neljäs siirsi palvelut sairaanhoitopiirille, viides muodosti useamman kunnan kanssa uuden yhteistoiminta-alueen tai ulkoisti jonkun osan palveluista yksityiselle palveluntuottajalle.

Jotta alueellinen, perinteinen kunnan palvelusektori, olisi riittävän sekava rajoistaan, sairaanhoitopiireistä tai muista maakunnallisista tai seudullisista organisaatioista alettiin muodostaa samalla sosiaali- ja terevyspiirejä, jotka ottivat tehtäväkseen erikoissairaanhoidon perusterveydenhuollon lisäksi myös sosiaalitoimen palveluja. Näin peruskunnalta vietiin niiden historiallinen alkuperäinen tehtävä, eikä kuntalaiset enää tienneet, mistä mitäkin palvelua tulisi hankkia.

Poliittisen intohimon kohde

Erityisesti terveydenhuollon uudistamisesta tuli poliittisen intohimon kohde ikääntyvän väestön ollessa monella alueella liki ainut kuntapuoluetta ylläpitävä ja äänestävien joukko. Palvelujärjestelmien valtakunnallinen, alueellinen ja paikallinen sekavuus ei voinut olla näkymättä asiakkaiden palveluissa. Tätä alueellista palvelujen jaon sekannusta lisäsi samaan aikaan toteutettu valtion hallinnon virastojen ja läänien tehtävien uudelleen organisointi ja niiden osin myös uusien tehtävien lomittaminen epämääräiseksi muuttuneeseen kuntakarttaan. Kun järjestelmän hienosäätöön olisi vaadittu kirurgin veistä käytettiinkin kirvestä Paras-hankkeen puuttuessa terveydenhuollon järjestelmiimme.

Ongelmat muualla kuin järjestelmissä

Hyvinvointivaltion rakentamisvaiheessa luotu järjestelmä oli rationaalinen ja toimiva koskien perusterveydenhuoltoa, sairaanhoitopiirejä keskussairaaloineen ja kaikkein vaativimman yliopistollisen keskussairaalahoidon osalta. Suomalainen terveydenhuollon järjestelmä on ollut menetystarina ja myös kohtuullisen taloudellinen eivätkä terveyserot, työvoimapula tai palvelujen saatavuus johdu toki vanhustenhoidossa palvelujärjestelmästä eikä niitä voi ratkaista järjestelmämuutoksilla edes pohjoisimmassa Lapissa tai Kainuussa. Suomalainen maaseutu vain elää nyt suurinta rakennemuutostaan sitten 1960- ja 1970-lukujen vaihteen, jossa väestön liikkuvuus ja talouden dynaamisuus ei ratkea rajoja rakennellen jakaen maata sosiaali- ja terveysalueisiin, joiden hallinnointi ja ylläpito on kokonaan avoin kysymys.

Kuntarajat katoamassa

Kuntarajat merkitsevät ihmisten arjessa yhä vähemmän. Mentaaliset asuinalueet ja yhteisöt, kylät ja kaupunkien idyllit vanhat asunkorttelit ovat kadonneet jo aikapäiviä muuna kuin nostalgisena paikkaleimautumisen idyllinä. Uusi moderni teknologia laajensi työssäkäynti-, asunto- ja palvelumarkkina-alueet ja regionaaliset rajat korvautuivat spatiaalisilla käsitteillä jo 1980-luvulla. Uuden vuosituhannen virtuaalinen yhteisö ei ole sekään alueeseen sidottu muuten kuin kuvitteellisena psykologisena harhana. Jos rajoja vielä rakennellaan, niitä on rakennettava uuden vuosituhannen ja teknologian ehdoilla, jossa Suomen kokonainen alue on nähtävä Euroopan mittapuussa ja EU:n näkökulmasta.

Työpaikat ja verotulot pohjalla

Yhä laajemmat alueet ratkaisevat työpaikkojemme ja verotulojemme kehityksen sekä niihin pyrkivän strategisen suunnittelun. Kuntien yhteistyötä lisäsi kuitenkin eniten väestön ikääntyminen, uusien palvelujen kysynnän kasvu etenkin terveys- ja sosiaalialalla sekä työvoiman väheneminen. Kuntatalous alkoi näyttää miinusta pienten kuntien hoitaa hyvinvointipalvelunsa uskottavasti ja lainsäädännön vaatimalla tavalla. Suuria yliopistokaupunkeja kasvukeskuksina oli vain kuusi kappaletta koko maassa. Kaikille kuului kuitenkin saada samat palvelut riippumatta missä päin Suomea asuivat. Näin ainakin teoriassa ja myös supistuvilla maaseutualueillamme ja syrjäkylillä tai työttömyydestä kärsivän vanhan savupiipputeollisuuden vanhoissa yhdyskuntarakenteissa. Kunnallista palvelua ei voida rakentaa enää laput silmillä ja unohtaen koko toimintaympäristön valtaisat muutokset vuosituhannen ensimmäisen vuosikymmenen aikana.

Kirjavat seudulliset yhteistyörakenteet

Kuntaliitosten ohella päädyttiin moninaisiin seudullisiin yhteistoiminta-alueisiin ja kuntayhtymiin, verkostoitumisesta tuli osa suomalaisen kunnallishallinnon arkipäivän toimintaympäristöä. Erityisesti tämä koski sosiaali- ja terveydenhuoltoa, opetus- ja sivistystoimea sekä laadullista ympäristöä ja teknistä infrastruktuuria. Edellä kulkivat luonnollisesti maamme innovatiivisimmat yhdyskunnat ja niiden alueilla sijaitsevat kuntayksiköt.

Rinnan julkisen palvelutarjonnan syntyi kasvavia yksityisiä palveluntarjoajia ja palveluja alettiin ulkoistaa. Monessa kunnassa sosiaali- ja terveyspalvelujen osuus alkoi olla leijonanosa koko kunnan taloudesta ja se hoidettiin yhteisesti ja ilman selvää isäntää. Samalla syntyi käsite isännättömästä rahasta ja myös isäntäkunnasta. Kuntien palvelurakennetta ei voitu enää jakaa kunnan sisällä tarjottavaksi vaan palvelut luokiteltiin kolmetasoisiin ja hinnaltaan arvaamattomiin ostopalveluihin. Näin jälkiomaksujat tulivat ajopuuna innovatiivisempien rakenteiden ohjaillessa niiden menestystä, joka johti suuriin taloudellisiin menetyksiin, kuten Urjalan kunnan kohdalla kuvaa liki 30 vuotta kunnan päätöksenteosta vastannut poliitikko (FL 26.1)


Kolmen tason kuntapalvelut

Kuntien palvelut jaetaan liki päivittäin käyttämiimme lähipalveluihin, kuten perusopetus, kirjasto, kotihoito, lähiliikunta ja lasten päivähoitopalvelut. Yksityisistä palveluista kioskit ja lähikaupat vastaavat näitä lähipalveluitamme. Pääosa suomalaisista pitää tänäänkin juuri näitä lähipalveluja kuntansa ainoina palveluina etenkin maaseudulla ja ne löytyvät ilman suurempaa vaivaa ja ovat identiteetin perusta ja yhteisön sydän, turvallisuuden tärkein rakennepuu ympäristöpsykologin kuvaamana. Kun ne hävitetään, ei jää yhtään mitään, mihin identiteettisi perustan lapsena rakennat. Muut ovat valtion palveluja, näin usein oletetaan. Palvelun tarjoajan ja maksajan ratkaisee mielessämme sen fyysinen etäisyys palvelun käyttäjästä. Näin oletamme kaupunkien palvelujen olevan laadultaan parempia kuin maaseudun. Varmaan näin onkin yksityisen palvelutarjonnan kohdalla, mutta ei yhteisin varoin ylläpidetyissä palveluissa. Näin ainakin teoriassa ja hyvinvointivaltion opeissa, jossa rajoja ei enää kuuluisi olla muuten kuin poliitisen intohimon tuotteena.

Seudulliset palvelut taas saavutetaan pääosin joko julkisella liikennevälineellä tai omalla autolla ja sellaisia ovat vaikkapa lukio, liikuntahallit, vanhusten laitoshoito, yleislääkäripalvelut, sosiaalihuollon erityispalvelut jne. Sekä lähi- että seudullisten palvelujen väestöpohjan tulisi olla nykykäsityksen mukaan noin 20 000 asukasta vastaten vaikkapa kaupan suurmyymälää yksityisellä sektorilla. Tämä raja ei voi olla kiveen hakattu, johtuen suuren maan harvaan asutusta väestöpohjasta, mutta nyrkkisääntönä siitä on tulossa raja kuntapalvelujen tarjonnalle kohtuuhinnalla veronmaksajalle. Nyt nämä palvelujen hinnat ovat muuttumassa hyvin eri tavalla hinnoitellen ja laadusta samalla tinkien. Erot ovat maan eri osien välillä jopa satoja euroja kuukaudessa. Nämä eivät taatusti korjaudu järjestelmämuutoksilla Helsingistä ohjaillen Sotkamon tai Taivalkosken, Rautavaaran ja Tohmajärven kunnissa Kainuussa, Lapissa, Pohjois-Savossa tai Pohjois-Karjalassa.

Laajaa väestöpohjaa taas edustavat seudullisia lähipalveluja täydentävät kaupunkien ja maakuntakeskusten tarjoamat palvelut, kuten erikoissairaanhoito, vammaisten perhe ja laitoshoito, ammattiteatterit sekä sosiaalipäivystys. Nämä palvelut järjestää meille yleensä laajan väestöpohjan kuntayhtymä ja yksityisellä puolella erityiskaupat ja tavaratalot. Näiden hankinnassa pienelle kunnalle saattaa tulla joskus ongelmia jo muutaman erikoissairaalapalveluja käyttävän asukkaansa seurauksena. Kunta ei voi valikoida itselleen vain äveriäitä veronmaksajia, nuoria ja kauniita ihmisiä.

Vuosituhannen alku oli opiskelua

Kuntaliitto käynnisti syksyllä 2007 yhteistoiminta-alueiden tuki- ja verkostohankkeet yhteistoiminta-alueita suunnitteleville kunnille. Näissä hankkeissa on selvitetty mm. henkilöstön muutosvalmius, demokraattinen päätöksenteko sekä kuntalaisten osallistuminen sekä johtamisjärjestelmät. Laki seutuyhteistyökokeilusta on kuitenkin jo vuodelta 2002 sekä seutuvaltuustokokeilusta vuodelta 2004 ja ne liittyvät puolestaan määräaikaiseen “opiskeluun” kokeiluseuduilla. Forssaa ja Lounais-Hämettä lähimmät kokeiluseutukunnat olivat Hämeenlinnan seutukunta sekä Loimaan seutukunta. Hämeenlinna päätti kokeilunsa Salon seudun tapaan kuntaliitoksiin. Järkevää toimintaa ja luovaa elämää on mahdotonta sitoa kauan puoliluovaan ja toimimattomaan sopimuksenvaraiseen leikkiin. Aikuiset ihmiset eivät jaksa “leikkiä” kokeiluilla ja valtuustoissa, joilla ei ole enää valtaa.

Sopimuksenvarainen viivyttely

Sopimuksenvaraisella seutuyhteistyöllä ei ole lakisääteistä päätöksentekoelintä, ellei sellaiseksi sovita esim. kuntayhtymää tai kuntien yhteistä lautakuntaa. Valtuustojen on vaikea ohjata strategista yhteistyötä, riviluottamushenkilöt ja lähiesimiehet eivät aina sitoudu sopimusten toteuttamiseen, tavoitteet jäävät oman kokemukseni pohjalta retoriikan tasolle, tavoitteita ei seurata eikä vaikuttavuutta arvioida. Olen kirjoittanut tästä kirjan Keski-Karjalassa yhteistyötä ohjaillen 1990-luvun alussa kahden vuoden ajan. Se opetti paljon ruohonjuuritason prosessista ja sen etenemisestä. Sopimus luo kyllä perustan ja määrittelee tavoitteet sekä sitouttaa ylimmät päätöksentekijät seutuyhteistyöhön, mutta se ei tahdo riittää substanssitason toteuttajan elämässä ja palvelun tarjonnan arjessa kentällä. Siellä kohdataan päivittäin palvelun kysyjät ja jonkun on tehtävä päätökset nopeasti sekä kannettava demokratiassa myös poliittinen vastuu. Kuntalaisen on tiedettävä mistä palvelu saadaan ja vanhusten kohdalla turvallisuus ei saa järkkyä, lasten identiteettiperusta on säilytettävä omissa kotikylissään. Kunnan perustehtävät eivät saa uudistusvimmassa unohtua.

Kunnat eivät ole kukkia

Ajatus jossa kaikki kunnat saavat kukkia seutusopimuksen sisällä ei ole toimiva 74 suomalaisen seutukunnan kohdalla, jossa etenkin vanhusten ja lasten lähipalvelujen hoito peruskunnissamme on hyvin erilaisella väestörakenne ja kunnallistalouden ehdoilla toimivaa eikä edes vähimmäistavoitteita aina saavuteta. Terveyden, hyvinvoinnin ja sosiaalisen turvallisuuden edistäminen on kuitenkin keskeisin organisaatio uusissa väestöpohjan kuntayhtymissämme ja muut palvelurakenteet on kyettävä ohjaamaan avoimesti ja ennakkoluulottomasti näihin raameihin, niin myös Forssassa ja Lounais-Hämeessä. Tähän tulokseen seutukunnassa olisi voitu päätyä vuonna 2000 tai vasta 2015, mutta lopputulos olisi ollut vuonna 2000 tehdyssä päätöksessä paremmin toimiva vuonna 2015. Tämä sama pätee myös Keski-Karjalassa ja mallin totetuksessa siirtymällä sopimuksesta käytännön toteutukseen. Viivyttelemällä on vain menetetty Urjalan tapaan omaisuuksia, joista hyötyvät maaseutualueiden ulkopuoliset varallisuuden keräävät keskusalueet tai hallinnolliset innovaatiokeskukset myös Etelä-Pirkanmaalla.